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// ATO COMPLEXO, COMPOSTO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO?

Atendendo ao pedido de vários alunos, analisei uma questão da prova da SEPLAG ocorrida em 13/01/2013, e encaminhei dicas, pelo Facebook, para elaboração de recurso.

A questão perguntava se a posse de um servidor, após a nomeação, seria ato simples, complexo ou composto. Gabarito: ato complexo.

Entendo que a questão deve ser ANULADA pois não há consenso entre a doutrina. Como já havia afirmado em sala de aula, há entendimentos de que a investidura (posse) do servidor integra um PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, que é uma sequência de atos administrativos preordenados, incluindo a homologação do concurso, nomeação, posse e entrada em exercício, não havendo se falar, de forma autônoma, que a posse seja um ato administrativo complexo ou composto.

Não há consenso no que se refere à diferença entre ato complexo/composto e procedimento administrativo  – conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro em Direito Administrativo 14ª edição, pág. 215: “Não é fácil distinguir o ato composto do procedimento; por isso mesmo, Celso Antonio Bandeira de Mello nega a existência dessa categoria (1192:150); com efeito, no ato composto existe um ato principal e um acessório; no procedimento existe um ato principal e vários atos acessórios”. Quis dizer a ilustre autora que Celso Antônio bandeira de Mello não reconhece a existência de atos compostos, uma vez que, em seu livro, ele classifica o ato como simples ou complexo, diferenciando-os dos procedimentos.

Conforme Celso Antônio Bandeira de Mello em Curso de Direito Administrativo, 19ª edição, página 412, “exemplos de procedimentos administrativos são os concursos para provimento de cargo público ou as licitações para alienação de bens ou aquisição de bens e serviços. Assim, a nomeação de um funcionário efetivo é a conclusão de um conjunto de atos ordenados em sequência e que precedem necessariamente o ato final de provimento”.

Hely Lopes Meirelles diverge (Direito Administrativo Brasileiro – 31ª edição, pág. 171) defendendo que a investidura seria um ato complexo e a licitação seria procedimento administrativo. Conforme o ilustre mestre, “essa distinção é fundamental para saber-se em que momento o ato se torna perfeito e impugnável: o ato complexo só se aperfeiçoa com a integração da vontade final da Administração, e a partir deste momento é que se torna atacável por via administrativa ou judicial; o procedimento administrativo é impugnável em cada uma das suas fases, embora o ato final só se torne perfeito após a prática do último ato formativo”.

Justamente seguindo os ensinamentos do mestre é que entendo que a posse não pode mais ser considerada um ato complexo, uma vez que atualmente é possível impugnar, administrativa e judicialmente, de forma isolada, o ato de homologação do concurso, a nomeação ou a posse.

Enfim, não há mesmo consenso sobre o tema, e por essa razão entendo que a questão deveria ser anulada.


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  1. Nilo Cruz Filho     15 de abril de 2014 @ 14:41

    Bom dia professor.
    Gostaria de esclarecer que, no artigo “A NATUREZA JURÍDICA DOS ATOS CONCESSIVOS DE APOSENTADORIA, REFORMA E PENSÃO”, o autor expõe que a admissão de pessoal, consoante Hely Lopes Meirelles, constitui
    ato complexo. Por outro lado, neste mesmo artigo, no item “ALGUMAS CONSIDERAÇÕES DOUTRINÁRIAS DOS ATOS CONCESSIVOS DE APOSENTADORIA, REFORMA E PENSÃO COMO COMPOSTOS”, o autor afirma que o referido administrativista considerava os atos de concessão sujeitos a registro como compostos:”Para Hely Lopes Meirelles, a aprovação de aposentadoria pelo Tribunal de Contas seria ato composto, assim chamado porque “resultante de vontade única de um órgão, mas dependente da verificação por parte de outro, para sua exequibilidade. Distinguir-se-ia do ato complexo, porque este só se forma com a conjugação de vontades de órgãos diversos, ao passo que o ato composto resulta de uma só vontade, apenas ratificada por outra autoridade”.(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1964, p. 179-180). Na verdade, o posicionamento adotado pelo STF segue a corrente doutrinária do jurista Seabra Fagundes. Segue a íntegra do item:
    3.4 ALGUMAS CONSIDERAÇÕES DOUTRINÁRIAS DOS ATOS CONCESSIVOS DE APOSENTADORIA, REFORMA E PENSÃO COMO COMPOSTOS

    Na concessão de aposentadoria, reforma ou pensão, o primeiro ato praticado pela autoridade administrativa será o principal, sendo o segundo, a homologação do registro pelo Tribunal de Contas, realizado posteriormente, mera manifestação instrumental de regularidade do ato principal, não se constituindo em elemento essencial para a perfeição do ato de concessão.
    Para Hely Lopes Meirelles, a aprovação de aposentadoria pelo Tribunal de Contas seria ato composto, assim chamado porque “resultante de vontade única de um órgão, mas dependente da verificação por parte de outro, para sua exequibilidade. Distinguir-se-ia do ato complexo, porque este só se forma com a conjugação de vontades de órgãos diversos, ao passo que o ato composto resulta de uma só vontade, apenas ratificada por outra autoridade”.
    Joachim Wolfgang Stein , procurador de justiça/SP aposentado, discorrendo sobre os atos praticados pela Administração e pelo órgão de controle, invoca as doutrinas de Carlos Smith de Barros Jr. e Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, respectivamente, para consolidar seu pensamento (BARROS JR., Carlos Smith de. Ato Administrativo – Noção e Classificação. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, São Paulo, 1972; BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Princípios Gerais de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1969 apud STEIN, Joachim Wolfgang. Ato Administrativo Complexo. Justitia, v. 89, 2º trimestre 1975, p. 29):

    “A manifestação de controle não integra o ato administrativo. O ato sujeito a crivo é diferente do ato de controle. Permanecem autônomos, pelo conteúdo e fins diversos que objetivam. Um é ato de ‘vontade’, o outro, ato de controle, é ato de ‘inteligência’, um processo racional, não volitivo. O ato é perfeito, mas pendente, em termos de operatividade ou exequibilidade”. (grifo nosso)

    “Há, aqui, um ato composto, em que a manifestação de vontade expressa por um determinado ato administrativo acha-se unida por vínculo funcional a outro, numa relação de caráter meramente instrumental, e não unitário, porque ausente a homogeneidade das respectivas vontades. […] Esses atos instrumentais funcionam como elemento propulsor ou como elemento de eficácia”. (grifo nosso)

    É inconteste que, na aposentadoria, a manifestação de vontade do órgão administrativo terá finalidade distinta da manifestação de vontade do Tribunal de Contas; este último praticará o controle externo, cuja finalidade será somente verificar a legalidade do ato de concessão; aquele praticará uma ação administrativa constitutiva desse ato, cujo objetivo será a inatividade do servidor, isto é, não há unidade de finalidade ou de objetivo nas duas vontades.
    Demais disso, as vontades não se revestem do mesmo conteúdo, que na Administração é o ato de inatividade (aqui a vontade tem autonomia, ou conteúdo próprio), e no órgão de controle apenas a aprovação do referido ato (esta não tem autonomia, por ser meramente instrumental).
    Portanto, não haverá uniformidade (homogeneidade) de vontades para a formação de um ato único (condição sine qua non para que o ato de concessão de aposentadoria seja complexo), porque essas vontades não se convergem, por possuírem conteúdo e fins distintos. Deste modo, por não possuir identidade de conteúdo e unidade de fins nas diversas vontades, não haverá como se considerar o ato concessivo de aposentadoria complexo.
    Caio Tácito, in “Revisão Administrativa de Atos Julgados pelos Tribunais de Contas”, compartilha essa concepção, quando expressa (TÁCITO, Caio. Revisão Administrativa de Atos Julgados pelos Tribunais de Contas. Revista de Direito Administrativo – RDA, nº 53, jul./set. 1958, p. 216-223):

    “desde que se limite o conceito de aprovação aos atos típicos de controle, especialmente de entes personalizados, não há identidade de fins e de conteúdo entre as duas manifestações de vontade, que, embora concorrentes, atendem a interesses distintos. O pronunciamento inicial constitui, assim de per si, um ato perfeito, de eficácia condicionada à aprovação. Nesta, a autoridade administrativa exprime um juízo sobre a legitimidade e a oportunidade de um ato jurídico já praticado por outra autoridade. Quando o controle sucessivo à formação do ato limita-se ao exame de legalidade não há aprovação, mas apenas visto, com o qual menos ainda se conforma a concepção unitária do ato complexo”. (grifo nosso)

    Nessa linha de raciocínio, o tratadista italiano Guido Zanobini assinala que “o ato complexo resulta do concurso de vontades de vários órgãos ou vários sujeitos da Administração Pública, sendo requisitos indispensáveis do ato administrativo complexo a identidade de conteúdo e a unidade de fins das diversas vontades, que se fundem para a formação do ato” (ZANOBINI Guido. Corso di Diritto Amministrativo. Milano: Dott. A. Giuffrè Editore, 1939, v. I, p. 292-295).
    Ainda, nessa diretiva, Sandra Julien Miranda destaca que, no ato complexo, “o requisito unidade de conteúdo e fim das diversas vontades é essencial para distingui-lo de outras formas de concurso de vontades, como os atos coletivos, o contrato entre entes públicos…, os atos compostos e tantos outros que com eles não se identificam ou que com eles apresentem pontos de contato” (Sandra Julien Miranda, in Do Ato Administrativo Complexo. São Paulo: Malheiros 1998, p. 60-61). (grifo nosso)
    Dessa forma, na concessão de aposentadoria, a manifestação do ato principal constituirá um ato perfeito, de eficácia condicionada à ratificação, sendo o pronunciamento da Corte de Contas ato secundário de controle de legalidade, tendo como função apenas tornar a eficácia provisória do ato principal em permanente, de modo que o mesmo venha obter execução definitiva. Portanto, a manifestação da Corte de Controle configurará somente condição de eficácia ou de exequibilidade do ato principal.
    Francisco Campos, in “Tribunal de Contas: registro sob protesto, Direito constitucional”, enfocando esse assunto pelo mesmo aspecto, profere: “o registro pressupõe acabado, integrado e perfeito o ato administrativo, já dotado de uma executoriedade provisória, correspondendo a uma função de controle, que não colabora na formação do ato, sendo apenas condição de executoriedade definitiva”(CAMPOS, Francisco. Tribunal de Contas: registro sob protesto, Direito constitucional. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1956, v. II, p. 140). (grifo nosso)
    Tal consideração, a de que o ato concessivo de aposentadoria, reforma ou pensão sujeito a registro pelo Tribunal de Contas é composto, e não complexo, prontamente se prestaria ou bastaria para contradizer esse equívoco de premissa, de uma parte da jurisprudência, que, baseada na natureza jurídica do ato, usa o argumento do ato de concessão como complexo para fundamentar suas decisões pela inocorrência da regra decadencial antes do registro pela Corte de Contas.
    E esse equívoco ficará mais evidente, quando do julgamento contraditório de atos administrativos de categorias semelhantes pelo STF. Como considerado no início deste artigo, a competência do Tribunal de Contas para a apreciação de atos administrativos de registro de pessoal, como admissão, aposentadoria, reforma e pensão, tem assento na Lei Maior.
    Assim, tanto o ato de admissão como os atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão dependerão da manifestação da Corte de Contas, que apreciará as suas legitimidades de acordo com os pressupostos constitucionais e legais, exercendo o controle externo, através do registro ou não dos atos praticados pela Administração Pública.
    É remota a concepção do Supremo Tribunal Federal, em relação à categoria desses atos submetidos a registro, no sentido de que possuem a natureza jurídica de ato administrativo complexo (STF – RMS nº 8.610/ES. Relator: Ministro Cândido Motta. Tribunal Pleno. Julgado por unanimidade em 22 de janeiro de 1962. “Revista Trimestral de Jurisprudência”, v. 22/01, p. 91).
    A consequência desse entendimento é que o prazo de cinco anos, do artigo 54 da Lei nº 9.784, não se aplicará aos atos sujeitos a registro até que a Corte de Contas venha a manifestar-se. Entretanto, a Suprema Corte tem entendido, recentemente, que, no ato administrativo de admissão ou de provimento de pessoal, o alcance da regra decadencial ocorrerá, tomando-se como base a publicação do ato pela autoridade administrativa, configurando, em face disto, outra categoria de ato, ou seja, ato administrativo simples (STF – MS nº 26.117/DF. Relator: Ministro Eros Grau. Tribunal Pleno. Julgado por unanimidade em 20 de junho de 2009. Dje, 06/11/2009), diferentemente do posicionamento adotado em relação aos atos concessivos de aposentadoria, reforma e pensão.
    Nesses casos, a aludida Corte continua julgando pelo alcance da regra decadencial a partir da manifestação de vontade do Tribunal de Contas, havendo, claramente, um descompasso em decisões que envolvem atos abrigados no mesmo dispositivo constitucional e que são submetidos ao mesmo critério de controle; portanto, adotando juízos diversos diante de situações iguais, em total inobservância ao princípio constitucional da igualdade ou da isonomia.
    O doutrinador Marçal Justen Filho já advertia para esse desconexo (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 7. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p. 933):

    “Ora, é incontroverso que a admissão não é ato complexo e se aperfeiçoa mediante a atuação isolada da autoridade e que o registro pelo Tribunal de Contas tem natureza de controle. Idêntica orientação tem de ser admitida, então, em relação à aposentadoria. Não existiria fundamento lógico-jurídico para que as duas categorias de atos, objeto de idêntica disciplina num único dispositivo constitucional, tivessem regime jurídico diverso”. (grifo nosso)

    Esse argumento do STF (de que o ato concessivo de aposentadoria ou pensão por ser complexo somente a partir da manifestação do Tribunal de Contas com a homologação ou não do registro é que se iniciaria o prazo decadencial de cinco anos) também vai de encontro ao § 1º do artigo 54 da Lei nº 9.784/99, no qual se ignora por completo a questão da natureza jurídica do ato administrativo para, partindo de seus efeitos patrimoniais contínuos, privilegiar o beneficiário da relação, estabelecendo que o prazo decadencial contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
    A esse respeito, dispõe o ilustre professor Almiro do Couto e Silva, quando declara (SILVA, Almiro do Couto e. O princípio da segurança jurídica e o sistema de invalidade dos atos administrativos no direito brasileiro. Porto Alegre: TRF – 4ª Região, 2007, p. 81. (Currículo Permanente. Caderno de Direito Administrativo: módulo 2):

    “Estatui o § 1º do art. 54 que, ‘no caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á do primeiro pagamento’. Vencimentos e demais vantagens remuneratórias de servidor público, proventos de aposentadoria, pensões, são prestações que se repetem no tempo, assim como sucede também, por vezes, com as subvenções. O primeiro pagamento, nessas hipóteses, marca o início do prazo decadencial”. (grifo nosso)
    No julgamento do REsp nº 1238355/SC, o Superior Tribunal de Justiça, tendo como relator o ministro Mauro Campbell, Segunda Turma, já se pronunciava nesse sentido. In Verbis:

    “EMENTA: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. PRAZO DECADENCIAL. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. EFEITOS FAVORÁVEIS. ARTIGO 54 DA LEI N. 9.784/99. PRAZO DECADENCIAL. APOSENTADORIA. OBSERVÂNCIA PELO TCU. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA.
    1. A Corte de origem julgou a lide em consonância com a jurisprudência do STJ, com base no disposto do artigo 54, § 1º, da Lei n. 9.784/99, segundo a qual o direito da administração anular os seus próprios atos, quando deles decorram efeitos favoráveis aos respectivos destinatários, decai em cinco anos, contados do pagamento decorrente do ato, salvo hipótese de má-fé.
    2. O mesmo artigo 54 da Lei 9.784/99, fundamentado na importância da segurança jurídica no âmbito do Direito Público, aplica-se aos processos em curso perante a Corte de Contas que tenham por objeto o exame da legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões.
    3. Recurso especial não provido” (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp n° 1238355/SC – 2011/0036185-6. Relator: Ministro Mauro Campbell Marques. Segunda Turma. Julgado por unanimidade em 04/08/2011. Dje, 15 agost. 2011).(grifo nosso)

  2. Marcondes     11 de fevereiro de 2014 @ 17:48

    Professor, alguma notícia da proximidade do Concurso do ISS/RJ?

  3. Gustavo Knoplock     3 de fevereiro de 2014 @ 14:13

    Olá Nilo. Concordo que haja de fato essa divergência. Nesse sentido é que eu apresento, no meu livro, os entendimentos de cada corrente doutrinária e mostro os caminhos a seguir nas questões de concurso público. No entanto, até o momento, a se verificar pelos últimos julgados, o STF continua seguindo a corrente de Hely Lopes Meirelles ao afirmar que as aposentadorias são atos complexos. Um abraço.

  4. Nilo Cruz Filho     29 de janeiro de 2014 @ 12:44

    Nilo Cruz Filho 29 de janeiro de 2014 @ 12:39

    Bom dia professor, gostaria, se possível, que desse uma olhada no artigo “A NATUREZA JURÍDICA DOS ATOS CONCESSIVOS DE APOSENTADORIA, REFORMA E PENSÃO”,no item admissão ou provimento de pessoal, do jurista André Gonzalez Cruz.Acesse o google(blog do Felipe).

  5. Nilo Cruz Filho     29 de janeiro de 2014 @ 12:39

    Bom dia professor, gostaria, se possível, que desse uma olhada no artigo A NATUREZA JURÍDICA DOS ATOS CONCESSIVOS DE APOSENTADORIA, REFORMA E PENSÃO

  6. Nilo Cruz Filho     29 de janeiro de 2014 @ 12:34

    Concordo com o entendimento esposado pelo jurista André Gonzalez Cruz,in A NATUREZA JURÍDICA DOS ATOS CONCESSIVOS DE APOSENTADORIA, REFORMA E PENSÃO,
    quando espõe a respeito do ato de admissão ou de investidura de pessoal, o qual transcrevo:”O ato de admissão ou de investidura de um funcionário configurará ato administrativo composto, sendo um principal, o ato de admissão praticado pelo órgão concedente, e outro acessório (simplesmente instrumental), o ato de registro feito pela Corte de Controle. O famoso administrativista Hely Lopes Meirelles lecionava que a investidura de um funcionário constituía ato administrativo complexo, consubstanciado na nomeação feita pelo Chefe do Executivo e complementado pela posse e exercício dados pelo chefe da repartição em que ia servir o nomeado.
    Esse posicionamento foi seguido por muito tempo pelo Supremo Tribunal Federal, exatamente até março/2008, quando a Corte Suprema entendeu que a admissão de pessoal ou de provimento configurava ato administrativo simples.
    Na época da manifestação desse prestigiado jurista, o ato de admissão ou de investidura não estava ainda sujeito a controle externo pelo Tribunal de Contas, o que só ocorreu com a Constituição da República de 1988, em seu artigo 71, inciso III. O autor entende, como foi demonstrado no capítulo do ato administrativo simples (item 3.6, p. 15), que no período anterior a essa determinação constitucional, a admissão ou provimento de pessoal constituía ato administrativo simples.
    O autor considera, ainda, que a posse de um servidor público, feita pelo setor de recursos humanos, assim como o exercício são ações ou operações necessárias para consecução do ato de admissão ou de investidura, mas constituem somente uma mera formalização administrativa, e não um ato secundário responsável pela constituição do ato administrativo composto, ou uma segunda vontade que se integrará à vontade inicial para a formação de um mesmo ato (ato complexo), como lecionava Hely Lopes Meirelles.
    Essa observação ficará evidente no exemplo a seguir: Na nomeação dos conselheiros do Tribunal de Contas, as vontades declaradas, que participam efetivamente para a formação do ato complexo, são do legislativo (assembleia) e do Chefe do executivo. A posse do conselheiro no Tribunal de Contas é apenas uma formalidade necessária para prover o ato de nomeação, e não outra manifestação de vontade necessária para a formação do ato administrativo complexo. Na verdade, são três os órgãos envolvidos, mas apenas dois participam realmente para a concretização do ato administrativo.
    O Tribunal de Contas só participará para a formação do ato administrativo complexo quando, do preenchimento das vagas oriundas de sua cota constitucional, manifestar o seu direito por meio de uma lista tríplice, de forma alternada, dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal. Esta lista, elaborada pelo Pleno do Tribunal de Contas, entre os concorrentes mais votados, será enviada ao chefe do executivo para escolha de um dos três nomes, que por sua vez encaminhará ao legislativo o nome escolhido para a aprovação. Após a aprovação, o chefe do executivo emitirá o ato de nomeação do conselheiro da Corte de Contas.
    Nesse caso, sim, são três os órgãos envolvidos e todos participam, declarando as suas vontades. Aqui, a posse do conselheiro pelo Tribunal de Contas também é uma formalização para dar provimento ao ato de nomeação.
    Assim, a admissão ou provimento de pessoal configurará ato administrativo composto pelos mesmos motivos arrolados em relação às concessões de aposentadoria, reforma e pensão. E, como estas, o alcance da regra decadencial deverá considerar a data da manifestação inicial pela Administração Pública, e não a data do registro pelo Tribunal de Conta”.Quanto ao concurso, é unânime na doutrina que trata-se de procedimento administrativo.Um abraço.

  7. Everaldo Pessoa     14 de abril de 2013 @ 19:32

    Boa tarde, professor.

    Gostária que enviase para o meu e-mail, varios gabaritos de concurso direito administrativo.

    Grato.

    Everaldo Pessoa.

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